Lei Municipal pode Obrigar a Castração de Cães Considerados Perigosos ?

Um dos posts mais visitados neste site é aquele que conta a história de um pequeno maltês. Na verdade ali é abordada com seriedade a matéria do direito dos animais. Esse tema desperta sempre muita atenção, porque começamos, especialmente no Brasil, a enfrentar com mais profundidade a complexa natureza do direito dos animais e das suas relações com o homem. O direito dos animais são desprezados muitas vezes quando o homem tem interesses conflitantes. Os animais são tratados como coisas e não se faz qualquer consideração a direitos próprios que estes seres têm.

A propósito dessa questão, recentemente conversava com o velho amigo e experiente Desembargador Ruy Coppola, que sempre me distingue com a leitura deste site. Nem é necessário dizer o quanto aprecio esse contato que tenho permanentemente no Tribunal com juízes mais vividos e sensíveis às questões das relações entre as pessoas. Aprendo muito com essa convivência. E foi em mais uma dessas nossas conversas animadas que veio à lembrança do Desembargador Coppola de um caso interessante julgado pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo.  O Município de Campinas editou uma lei que obrigava a castração de animais considerados perigosos e foi arguida a inconstitucionalidade dessa lei pelo próprio Prefeito. Curioso é que se usou como argumento para defender a medida justamente a proteção dos animais. A matéria  foi muito bem abordada no voto do Desembargador Ruy Coppola, que prevaleceu no julgamento. Reproduzo a seguir as razões lançadas por sua Excelência:

DECLARAÇÃO DE VOTO VENCEDOR

 Vistos Pelo meu voto acompanho o Des. Eliot Akel, com acréscimo dos fundamentos abaixo. Estou divergindo do eminente Des. Roberto Mac Cracken, por entender que a questão não se subsume ao exame do artigo 191 da constituição estadual. Disse S.Exa. no voto divergente:

“De fato, com todas as vênias, considerando os inúmeros incidentes relatados, inclusive pela imprensa, envolvendo tal espécie canina denominada “pit bull”, temos por configurada uma situação de saúde pública, sendo de rigor a atuação direta do Poder Público, o que, in casu, pelo teor da norma ora impugnada, Lei Municipal nº 13.176/97, não se vislumbra qualquer espécie de inconstitucionalidade, inclusive material.

Na verdade, a regra matriz acerca do meio ambiente está disposta no artigo 191 da Constituição do Estado de São Paulo nos seguintes termos, a saber:”.

O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.” (os grifos não constam do original).

Em tal contexto, infere-se da Constituição Estadual que as políticas públicas acerca do meio ambiente atenderão às peculiaridades regionais e locais, bem como visará a harmonia com o desenvolvimento social e econômico. Considerando tais diretrizes dispostas na Constituição do Estado de São Paulo, temos por oportuno registrar a “Justificativa” do Projeto de Lei proposto pelo Ilustre Vereador Sebastião dos Santos, que assim consignou, in verbis:

“O Projeto de Lei ora proposto atende a reivindicação da Associação de Amigos dos Animais de Campinas, como meio de evitar a proliferação de uma raça de cão tão feroz e violento.

Diante de tantos acidentes domésticos, inclusive com vítimas fatais, esse Projeto de Lei ora proposto, vem ao encontro com a necessidade de controle da raça do cão Pit Bull (…)” (fls. 22 dos autos).”

  Também inaplicável, com o devido respeito, a citação da Constituição Estadual no que pertine à garantia à saúde (artigo 219, parágrafo único, I, da CE). A       questão não diz respeito à saúde do cidadão.                     Se fundamento existisse, não diria respeito à saúde, mas à segurança do cidadão e esse ponto não foi abordado no voto divergente. E com lastro na segurança do cidadão, no Estado de São Paulo existe a Lei 11.531, de 11 de novembro de 2003, que estabelece regras de segurança para a posse e condução responsável de cães, mas que não se dirige apenas à sub-raça Pitt Bull, abrangendo também a “rottweiller” e “mastim napolitano” . O enquadramento do Pitt Bull como animal doméstico deriva de sua espécie (canina). E se o que se objetiva é evitar a proliferação de uma raça, como constou da Justificativa da Lei, seria ela inócua, desbordando do princípio da razoabilidade, na medida em que em Município vizinho inexistiria a restrição aos animais da mesma sub-raça não castrados. Além disso, a Lei exigirá recursos do Poder Público, considerando que ela prevê aplicação de multa, com atuação do Poder Executivo, para fiscalização de seu cumprimento, sem nem mesmo indicar a forma como aquele Poder exercerá o controle do ato de castração:

“Art. 2º – A responsabilidade pela castração de todos os cães elencados no artigo 1º será do seu proprietário, assim como os custos dela decorrente.

 Art. 3º – Fica estabelecido o prazo de 90 (noventa) dias, a partir da publicação desta lei para que todos os proprietários destes cães tenham efetuado a castração.”

 Art. 4º – Os proprietários ou responsáveis pelos cães Pit Bull de que trata a presente lei, ficam obrigados a implantar nos mesmos, mecanismo de identificação microchip eletrônico e plaqueta individual de identificação, arcando com as despesas relativas à sua consecução.

Parágrafo único – O mecanismo mencionado no “caput” do presente artigo, deverá conter, obrigatoriamente, numeração de identificação idêntica, além das seguintes informações:

I) Nome completo do proprietário ou responsável;

II) Endereço atualizado;

III) Número do Registro Geral da Carteira de Identidade – RG;

IV) Número do Cadastro de Pessoa Física – CPF;

V) Número de telefone para contato.

                    Com a devida vênia, o Acórdão citado no voto divergente examinou questão totalmente diversa da tratada nestes autos.

                    A decisão mencionada pelo douto Mac Cracken foi proferida pelo E. STJ ao examinar, ela sim, questão de saúde pública:

“(…) Em situações extremas, nas quais a medida se torne imprescindível para o resguardo da saúde humana, o extermínio dos animais deve ser permitido. No entanto, nesses casos, é defeso a utilização de métodos cruéis, sob pena de violação do art. 225 da CF, do art. 3º da Declaração Universal dos Direitos dos Animais, dos arts. 1º e 3º, I e IV do Decreto Federal n. 24.645 e do art. 32 da Lei n. 9.605/1998.” (REsp 1.115.916-MG, Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, Min. Rel. Humberto Martins, j. 01/09/2009).

                    Foi proferida em recurso especial interposto pelo MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE, com fundamento no artigo 105, inciso III, alínea “a”, da, Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:

“Embargos infringentes. Sacrifício de cães e gatos vadios apreendidos pelos agentes de Administração. Possibilidade. Necessidade de controle da população de animais de rua e prevenção de zoonoses. Falta de recursos públicos para se adotar as medidas pretendidas pela Sociedade Mineira Protetora dos Animais, como a vacinação, vermifugação e esterilização dos cães e gatos vadios. Eliminação dos animais apreendidos por meio de câmara de gás. Medida cruel. Impossibilidade. 1. A falta de recursos públicos, tanto financeiros como operacionais e de pessoal, para lastrearem outras medidas de controle de zoonoses e da população de cães e gatos vadios induz a possibilidade de se sacrificar tais animais, vez que os mesmos podem ser vetores de doenças graves, como a leishmaniose visceral canina e a raiva. 2. Os animais vadios apreendidos devem ser sacrificados utilizando-se de meios que não sejam cruéis ou impliquem sofrimento aos mesmos, hipótese que afasta o abate por gás asfixiante.” (fls. 645)

                    O Acórdão do REsp está assim ementado:

EMENTA

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL – CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSE – SACRIFÍCIO DE CÃES E GATOS VADIOS APREENDIDOS PELOS AGENTES DE ADMINISTRAÇÃO – POSSIBILIDADE QUANDO INDISPENSÁVEL À PROTEÇÃO DA SAÚDE HUMANA – VEDADA A UTILIZAÇÃO DE MEIOS CRUÉIS.

  1. O pedido deve ser interpretado em consonância com a pretensão deduzida na exordial como um todo, sendo certo que o acolhimento do pedido extraído da interpretação lógico-sistemática da peça inicial não implica em julgamento extra petita.
  2. A decisão nos embargos infringentes não impôs um gravame maior ao recorrente, mas apenas esclareceu e exemplificou métodos pelos quais a obrigação poderia ser cumprida, motivo pelo qual, não houve violação do princípio da vedação da reformatio in pejus.
  3. A meta principal e prioritária dos centros de controles de zoonose é erradicar as doenças que podem ser transmitidas de animais a seres humanos, tais quais a raiva e a leishmaniose. Por esse motivo, medidas de controle da reprodução dos animais, seja por meio da injeção de hormônios ou de esterilização, devem ser prioritárias, até porque, nos termos do 8º Informe Técnico da Organização Mundial de Saúde, são mais eficazes no domínio de zoonoses.
  4. Em situações extremas, nas quais a medida se torne imprescindível para o resguardo da saúde humana, o extermínio dos animais deve ser permitido. No entanto, nesses casos, é defeso a utilização de métodos cruéis, sob pena de violação do art. 225 da CF, do art. 3º da Declaração Universal dos Direitos dos Animais, dos arts. 1º e 3º, I e VI do Decreto Federal n. 24.645 e do art. 32 da Lei n. 9.605/1998.
  5. Não se pode aceitar que com base na discricionariedade o administrador realize práticas ilícitas. É possível até haver liberdade na escolha dos métodos a serem utilizados, caso existam meios que se equivalham dentre os menos cruéis, o que não há é a possibilidade do exercício do dever discricionário que implique em violação à finalidade legal.
  6. In casu, a utilização de gás asfixiante no centro de controle de zoonose é medida de extrema crueldade, que implica em violação do sistema normativo de proteção dos animais, não podendo ser justificada como exercício do dever discricionário do administrador público.

Recurso especial improvido.”.

                    Constou do voto do Min. Relator:

“Aduz o recorrente que, nos termos do art. 1.263 do CC, os animais recolhidos nas ruas – e não reclamados no Centro de Controle de Zoonose pelo dono no prazo de quarenta e oito horas -, além dos que são voluntariamente entregues na referida repartição pública, são considerados coisas abandonadas.

Assim, a administração pública poderia dar-lhes a destinação que achar conveniente.

Não assiste razão ao recorrente, e o equívoco encontra-se em dois pontos essenciais: o primeiro está em considerar os animais como coisas, res, de modo a sofrerem o influxo da norma contida no art. 1.263 do CPC. O segundo, que é uma consequência lógica do primeiro, consiste em entender que a administração pública possui discricionariedade ilimitada para dar fim aos animais da forma como lhe convier.

Não há como se entender que seres, como cães e gatos, que possuem um sistema nervoso desenvolvido e que por isso sentem dor, que demonstram ter afeto, ou seja, que possuem vida biológica e psicológica, possam ser considerados como coisas, como objetos materiais desprovidos de sinais vitais.

Essa característica dos animais mais desenvolvidos é a principal causa da crescente conscientização da humanidade contra a prática de atividades que possam ensejar maus tratos e crueldade contra tais seres.

A condenação dos atos cruéis não possui origem na necessidade do equilíbrio ambiental, mas sim no reconhecimento de que os animais são dotados de uma estrutura orgânica que lhes permite sofrer e sentir dor. A rejeição a tais atos, aflora, na verdade, dos sentimentos de justiça, de compaixão, de piedade, que orientam o ser humano a repelir toda e qualquer forma de mal radical, evitável e sem justificativa razoável.

A consciência de que os animais devem ser protegidos e respeitados, em função de suas características naturais que os dotam de atributos muito semelhantes aos presentes na espécie humana, é completamente oposta à ideia defendida pelo recorrente, de que animais abandonados podem ser considerados coisas, motivo pelo qual, a administração pública poderia dar-lhes destinação que convier, nos termos do art. 1.263 do CPC.

Ademais, a tese recursal colide agressivamente não apenas contra tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário. Afronta, ainda, a Carta Fundamental da República Federativa do Brasil e a leis federais que regem a Nação.

A Declaração Universal dos Direitos dos Animais, da Unesco, celebrada na Bélgica em 1978, dispõe em seu art. 3º, que:

“Artigo 3º 1.Nenhum animal será submetido nem a maus tratos nem a atos cruéis. 2.Se for necessário matar um animal, ele deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a não

provocar-lhe angústia.”

No mesmo sentido a Constituição Federal:

“Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(…)

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,

provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade .” (Grifei)

No plano infraconstitucional:

Decreto Federal 24.645, de 10 de julho de 1934:

“Art. 1º – Todos os animais existentes no País são tutelados do Estado.

(…) Art. 3º – Consideram-se maus tratos:

I – praticar ato de abuso ou crueldade em qualquer animal;

(…) VI – não dar morte rápida, livre de sofrimento prolongados, a todo animal cujo extermínio seja necessário para consumo ou não”

Lei n. 9.605/1998:

“Art. 32. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos:

Pena – detenção, de três meses a um ano, e multa.”

Ao arrepio de toda essa legislação protetiva, é comum nos Centro de Controle de Zoonose, e o presente caso é uma prova disso, o uso de procedimentos cruéis para o extermínio de animais, tal como morte por asfixia, transformando esses centros em verdadeiros “campos de concentração”, quando deveriam ser um espaço para promoção da saúde dos animais, com programas de controle de doenças.

Não se pode esquecer que a meta principal e prioritária dos centros de controles de zoonose é erradicar as doenças que podem ser transmitidas dos animais aos seres humanos, tais quais a raiva, a leishmaniose etc. Esse é o objetivo a ser perseguido.

Sem adentrar no campo discricionário do Poder Executivo, é até duvidoso que os métodos empregados pelo recorrido sejam dotados de eficiência.

Muitos municípios pretendem controlar as zoonoses e a população de animais, adotando, para tal, o método da captura, seguido da eliminação de animais encontrados em vias públicas.

Tal prática, era o que recomendava o 6° Informe Técnico da Organização Mundial de Saúde – OMS, de 1973. Todavia, a OMS, com fulcro na aplicação desse método em vários países em desenvolvimento, concluiu por sua ineficácia, enunciando que não há prova alguma de que a eliminação de cães tenha gerado um impacto significativo na propagação de zoonoses ou na densidade das populações caninas, por ser rápida a renovação dessa população, cuja sobrevivência se sobrepõe facilmente à sua eliminação (item 9.4, p. 58, 8° Informe Técnico).

Por essas razões, desde a edição de seu 8° Informe Técnico de 1992, a OMS preconiza a educação da comunidade e o controle de natalidade de cães e de gatos, anunciando que todo programa de combate a zoonoses deve contemplar o controle da população canina, como elemento básico, ao lado da vigilância epidemiológica e da imunização (capítulo 9, p. 55, 8° Informe OMS).

Na mesma linha, recente publicação da Organizácion Panamericana De La Salud – OPAS recomenda o método de esterilização e devolução dos animais à comunidade de origem, declarando que a eliminação não só foi ineficaz para diminuir os casos de raiva, mas aumentou a incidência da doença.

Um estudo mais completo pode ser encontrado na obra “Zoonosis y enfermidades transmisibles comunes al hombre y a los animales “, de Pedro Acha, (pág. 370, Publicación Científica y Técnica nº 580, ORGANIZÁCION PANAMERICANA DE LA SALUD, Oficina Sanitária Panamericana, Oficina Regional de la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, 3º edição, 2003).

Segundo essa publicação, uma só cadela pode originar, direta ou indiretamente, 67.000 cães num período de seis anos, e que um cão, antes de ser eliminado, já inseminou várias fêmeas, motivos pelos quais, não é difícil deduzir que o extermínio não soluciona o problema.

Todavia, não desconheço que em situações extremas o extermínio dos animais seja imprescindível, como forma de se proteger a saúde humana.

No entanto, conforme bem entendeu a instância ordinária, nessas hipóteses deve-se utilizar métodos que amenizem ou inibam o sofrimento dos animais, ficando à cargo da administração a escolha da forma pela qual o sacrifício deverá ser efetivado.”

                     Do que se cuidou, como se constata pela leitura, é de controle de natalidade de cães e de gatos, em estado de abandono, anunciando que todo programa de combate a zoonoses deve contemplar o controle da população do animal, como elemento básico, ao lado da vigilância epidemiológica e da imunização. Se a lei impugnada, de Campinas, cuidasse de controle populacional de animais abandonados apreendidos por agentes administrativos, aí sim, com o devido respeito, se poderia dizer cuidar-se de tema relacionado à saúde, como constou do voto divergente. Mas não cuida. Obriga proprietários dos referidos animais a castração compulsória, pena de multa. A lei impugnada cria novo tipo de fiscalização, daqueles que possuem os indigitados animais daquela sub-raça, e não obedecerem o comando para castração no prazo legal. A matéria é tão controvertida que existe no Congresso Nacional projeto de Lei prevendo a esterilização dos animais da sub-raça Pitt Bull e de outras, de longa data, até agora objeto de discussões, tal sua abrangência, que só lograria êxito se a Lei fosse Federal, e não simplesmente Lei de um Município. A matéria desborda da competência do Legislativo, e ainda impõe gastos ao Poder Executivo, não se podendo nem mesmo falar que já existe esse tipo de fiscalização no Município, que não levaria a criação de despesa. Não há que se confundir o tipo de fiscalização aqui exigida com o controle de zoonose. Como já se decidiu neste Órgão Especial reiteradamente “no controle concentrado de inconstitucionalidade, o julgamento não se acha vinculado ao fundamento jurídico indicado no libelo, autorizando-se a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada por fundamento diverso, exatamente como afirmado por GILMAR FERREIRA MENDES e IVES GANDRA DA SILVA MARTINS: ‘É interessante notar que, a despeito da necessidade legal da indicação dos fundamentos jurídicos na petição inicial, não fica o STF adstrito a eles na apreciação, que faz, da constitucionalidade dos dispositivos questionados. É dominante no âmbito do Tribunal que na ação direta de inconstitucionalidade prevalece o princípio da causa petendi aberta’ (Controle Concentrado de Constitucionalidade, 2ª ed., Saraiva, 2007, nº 3.4, pág. 241)” (Direta de Inconstitucionalidade nº 0230258-97.2009.8.26.0000 – Rel. Des. JOSÉ ROBERTO BEDRAN – j. 30.03.2011). Ainda que do voto do Relator sorteado não conste violação ao artigo 25 da Constituição Estadual, ele foi expressamente mencionado na inicial da ADIN, e ainda que o douto Procurador de Justiça acene com a inexistência de gastos, certamente existirão. Não bastasse tanto, é pacífico neste Colendo Órgão Especial que todo e qualquer ato normativo estatal, cuja execução implique na criação ou aumento de despesa pública, deve conter em seu texto a indicação expressa da respectiva contrapartida orçamentária – não bastando, para a satisfação de tal exigência constitucional, a mera alusão genérica a dotações orçamentárias próprias. Sobre esse ponto examinem-se:

       “Estabelece o art. 25 da Constituição Bandeirante que ‘Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos’. Não basta, para superar essa vedação, a alusão às dotações orçamentárias próprias, como fez o diploma; necessária a indicação em qual rubrica do orçamento encontram-se os recursos destinados a atender despesas com a confecção das placas de orientação” (TJSP – Direta de Inconstitucionalidade nº 994.09.231228-7 – Rel. Des. BORIS KAUFFMANN – j. 13.10.2010)

            “(…) Ademais, a genérica menção de que as despesas decorrentes correriam ‘por conta de dotações orçamentárias próprias’ não pode ser tolerada. O artigo 25 da Carta Bandeirante dispõe claramente que ‘nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos’. E aludida indicação, indispensável na espécie, não acompanhou o projeto aprovado e promulgado na Câmara de Itatiba” (TJSP – Direta de Inconstitucionalidade nº 994.09.223296-1 – Rel. Des. CORRÊA VIANNA – j. 26.05.2010) “(…) Também se dá ofensa ao art. 25 da Constituição do Estado na medida em que a implementação da lei implica criação ou aumento de despesa pública sem a provisão de recursos orçamentários para suportá-la. Evidentemente que a imposição da fiscalização e aplicação de penalidades determina despesa a cargo do Executivo” (TJSP – Direta de Inconstitucionalidade nº 994.09.220689-8 – Rel. Des. JOSÉ REYNALDO – j. 28.04.2010). Sendo assim, e tendo em vista que a lei guerreada nada dispõe acerca da base orçamentária específica para a sua execução, mostra-se forçoso reconhecer a ocorrência, in casu, de ofensa ao preceito do artigo 25, caput, da Constituição Estadual. Não bastasse isso, tem-se ainda que a lei afronta o princípio da razoabilidade, imanente ao nosso sistema constitucional, cujo respeito exige que o ato normativo seja necessário, adequado à situação material nele normatizada e proporcional, ou apresente compatibilidade entre os meios empregados pelo legislador e as metas que ele desejo alcançar. E não é razoável que um simples Município, atendendo a solicitação de associação que se diz protetora de animais, busque a castração de todos aqueles integrantes de uma sub-raça a pretexto de que são cães ferozes e violentos, mormente pelo fato de que a Lei Federal que se encontra em discussão no Congresso Nacional, visa não só a sub-raça pitt bull mas outras, que dizem tão violentas quanto aquela. Em síntese, ao violar o princípio da razoabilidade, a lei contraria o disposto no art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo.

Em conclusão, afigurando-se manifesta, na hipótese presente, a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal devido a violação aos artigos 1º, 25, caput, 111 e 144, todos da Carta Paulista –, impõe-se decretar a procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade.                                  

      RUY COPPOLA             

A íntegra do Acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo pode ser consultada seguindo o LINK          

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